芦山地震灾后重建正在计划中，习近平主席去现场调研后提出了要科学重建的思路。恰巧，我前段时间去了陕南地区，对他们的避灾移民搬迁工作进行了调研，两者都是自然灾害导致，都需要重建，从调研情况来看，陕南避灾移民搬迁，对于中国城镇化多元路径探索，以及自然灾害后的科学重建有一定借鉴价值。

(注：编辑配图；图片来自网络)

陕南地区主要包括汉中、安康、商洛三市，地处秦巴山区腹地，地形地貌复杂，地质环境脆弱，长期以来深受地质灾害影响，洪涝灾害威胁，生存环境恶劣，生产生活条件极差，属于全国11个集中连片特困地区之一，也是著名的南水北调水源地，近400万农民长期处于贫困状态。

2010年，陕南地区发生了特大泥石流灾害，死亡人数高达187人。为此陕西省政府决定自2011年5月起，用10年的时间将60万户240万人民群众从大山深处迁移出来。陕南移民搬迁工程自启动以来，到目前已累计完成投资267亿元，共建设安置房18.52万户，占计划任务量的9.3%。其中，已建成14.64万户，在建3.88万户；建设集中安置点1850个，集中安置16.89户，集中安置率达到84%。目前，已有8万多户群众已经通过移民搬迁实现了乔迁新居。

从陕南避灾移民搬迁的实地调研来看，有几个方面的经验值得各地灾后重建借鉴，尤其对于这轮新型城镇化的路径多元化可以加深认识。这些经验和价值主要集中在下面六个方面：

第一，认识到中国这轮新型城镇化要走多元化路径。陕南移民搬迁给了我们一个启发和提示，中国这一轮新型城镇化绝对不能以一元化方式来推进。这轮新型城镇化最根本的方式是政府引导、市场主导来进行，更多的是采取经济战略思维来推进，但是由于中国国情的复杂性，地形地貌的差异性，地区经济发展的不平衡性，决定了还要考虑政治、生态等多方面战略思维，不可能只有一种方式进行。

如在三沙设市就是考虑到国土安全，而在陕南这个自然灾害频发、集中特困连片地区，南水北调的汉江水源地区，就不能简单的算一个经济账，还需要算一个生命账、生态账、长期账等。

这次陕南大规模的避灾移民搬迁，就是在这种特定小范围内进行的以政府为主，市场为辅的城镇化推进模式。事实上，在严重自然灾害频发地区进行灾后重建，市场的手在积极性不会太高，政府不进行主导，完不成灾后重建也推不动城镇化。

第二，灾后科学重建式的城镇化必须体现在可持续性上。中国是个自然灾害比较频发的地区，芦山所在的龙门山断裂带，近年较为活跃，此前一次大地震为2008年的汶川地震。以往，灾后重建往往是就地重建。由于自然灾害频发，重建投入往往因自然灾害再次发生打了水漂。

面对这种局面，需要改变人与天斗的旧思维，需要务实的思考，采取回避式的灾后重建，毕竟人在大自然面前是脆弱的。在灾害频发区域，与其投资巨大就地重建，还不如退避三舍，采取搬迁式移民安置的方式。尤其在一些泥石流等自然灾害频发地区，如云贵高原、秦巴山区，人的频繁活动导致水土流失，加剧了泥石流的风险。将人们从山上搬迁下来，既提高了安全系数又减少了泥石流发生的概率，是种双赢的决策。陕南避灾、生态移民搬迁就是走的这种回避式移民搬迁的道路。

第三，将避灾、生态移民搬迁和新型城镇化结合推进。陕南移民搬迁更重要的是体现了不复制农村的老路方式，而是通过集中安置的方式来实现避灾移民和城镇化相结合道路。

城镇化一个基本支撑点是要有城市，城市更能体现规模效应效率，因为有了规模才能通过交换，分工等各种方式来扩大经济总量，形成一二三产业的一个新的布局，从而促进了经济、社会的发展。

这次陕南移民搬迁，采用了集中居住结合城镇化共同推进的方式，有着积极的意义。到目前，陕南移民搬迁集中安置率达到84%，由于按照集中安置为主和靠近城镇、靠近园区、靠近中心村的“三靠近”原则，两年来开工建设的集中安置点53%都进入了城镇规划区，陕南三市城镇人口规模可增加25万余人，城镇化率可提高2.6%个百分点。

同时，考虑到城镇化必须有产业作为支撑这一关键点，过去两年陕南三市通过移民搬迁共流转土地1.86万亩，建成各类农业园区267个，推动了陕南偏远山区一家一户的自然经济形态加速向规模化农业市场经济形态的过渡，实施了山上是园区、山下是社区、“教育产业移民”的各种类型的产业支撑城镇化的路径探索。

考虑这轮城镇化的核心是人口城镇化，是解决公共服务均等化为基础，通过把偏远地区群众搬迁到相对集中的地方，实行社区化管理，使各地能够集中力量在安置点配套建设较高水平的基础和公共设施，提供相对之前更优质的公共服务。

第四，创新了国有资产收益服务于城镇化的一种新模式。在这一轮的新型城镇化中，为了实施公共服务均等化，以及各种基础设施和公共实施的投入需要巨大资金，为此肯定需要多元的渠道来筹集资金。其中一种筹资方式，就是要通过出售国有资产或收缴更多国有资产收益来解决。

这次陕南移民搬迁，就采用了陕西省省属大型国企出资的方式，陕西有色集团和陕西财政分别出资20亿和10亿资金作为资本金成立了陕南移民搬迁公司。陕南移民搬迁公司不以盈利为目的，体现公益性通过筹集资金、参与管理、参与规划等各种手段有力的推进了陕南避灾移民的搬迁工作，也直接推动了城镇化。

第五，采用了引导方式来推进城镇化。推进新型城镇化必须要充分尊重农民的自愿原则，不能搞强迫式进城和进楼，但也考虑到农民由于小农意识的影响，对未来的发展趋势认识度，为此需要更多的通过引导方式让这两者有机结合，从而和谐推进城镇化。

陕南移民搬迁比较好的把握好这个节奏，一方面在前期让一部分有积极性的老百姓先搬迁出来，通过他们的示范、带动效应，使更多的老百姓自愿参与到搬迁工作中来；另外一方面考虑到陕南土地稀缺的现实，适当采取激励制度，鼓励农民选择楼房居住。

第六，加强信息化和城镇化的融合。

陕南移民搬迁建立了一套面向外部全部公开透明的信息化管理系统。信息化的网络平台有利于提高灾区移民搬迁过程中的公平公正公开，从而有利于城镇化的可持续、和谐性，体现了“新四化”中信息化既要和工业化融合，也要和城镇化、农业化融合的要求。

在分析陕南避灾移民搬迁式城镇化路径存在的各种价值后，对于陕南避灾移民搬迁工作，还可以在下面几个方面予以加强，使得这项工作更为精细化和高质量化。

首先，要对未来人口分布趋势进行更精细化的预判。未来城镇化率会比现在提高得更多，就意味着会有更多的人进入城市。因此陕南930万人中的农村人口，很大一部分人将会进入陕南的重点建制镇、县级市、地级市，以及附近的大西安城市群或者中国沿海的三大城市群。这就意味着，在搬迁过程中要考虑到未来10到20年产业、公共服务水平等主导的人口分布走向，从而在移民搬迁点建设中实现更合理的布局，避免未来可能出现的重复投资和投资浪费。当前就要有意识的将移民搬迁的范围扩大到市域范围或陕南甚至整个陕西范围，也适当要鼓励投亲靠友式、外地就业安置式的搬迁。

其次，要发挥市场在城镇化产业中的主导力量。在陕南移民搬迁工作过程可以以政府为主，但人口聚焦后的产业发展，就得更加发挥市场的力量。如陕南的紫阳县已积极探索发挥本地富硒茶的资源，构造以民营资本为主导的产业发展模式，既解决了城镇化的就业，又解决政府资金压力问题。在发展陕南产业中，政府既要严格按照主体功能区对于生态保护的要求，同时，也要简政放权，培育更多民营资本进入到生态型的各种产业中来。

最后，要加大各种专项转移支付的集中使用。不可否认在陕南移民搬迁过程中，市县配套的资金有一定的压力，既有财力不够的原因也有财政资金使用不集中的原因。陕南要顺应中央政府提高一般转移支付比重、降低专项转移支付比重的要求，将中央和省级对陕南市县的转移资金进一步集中使用，集中力量来办陕南移民搬迁这一大事，从而提高财政资金的使用效率。

这轮新型城镇化的顶层设计固然重要，但是顶层设计也要与地方实践相结合，特别是要尊重群众的首创精神。中央设定原则、方向、标准，各地根据本地区的实际情况，允许地方政府先行先试，探索城镇化的具体模式。

陕南避灾移民搬迁式的城镇化路径，体现了当前中国新型城镇化需要鼓励的地方先行先试基本原则，也体现了改革探索所具备的勇气和魄力。未来也要根据形式的不断变化，正视过程中存在的一些问题，不断的完善搬迁式城镇化路径的实施方案，不片面追求速度、更加注重质量，使得这次陕南避灾移民搬迁更加符合新型城镇化和新四化的建设要求，为中国多元化城镇化道路探索更多的经验。