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     地方债再次成为吸引眼球的焦点,一个直接原因是7月29日股市出现最近大跌,原因来自于审计署打算彻底摸底地方债。这说明地方债成了中国经济的一个巨大隐患,可能带来系统性风险,但也不宜矫枉过正,偏出理性,把地方债当做洪水猛兽。

     7月28日,审计署官网发布消息,根据国务院要求,审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。本次全国性审计工作将于8月1日起全面展开,全国审计机关将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。新一届政府要对地方债摸底也是迫于无奈,因为作为热词的地方债最大的风险之一是不知道究竟有多少地方债。

     中国的地方政府负债可以说是一个糊涂账。2011年,审计署审计了1979年以来到2010年底,全国31个省市区的地方债政府性债务,结果表明,当时的地方债务总额为10.72万亿元。最近有一个数据是截至2012年底36个城市负载38475.81亿元,比2010年增加4409.81亿元,增长12.94%。今年2月,一国际金融机构发布的一份报告提出,中国各级政府负债可能高达30多万亿元。对此,在今年的全国两会上,审计署副审计长董大胜予以否认。董大胜认为,根据国债、外债等数据测算,各级政府的负债应该在15万亿至18万亿元。

     中国地方政府真实负债情况比较难摸清原因是多样的。主要原因之一是中国的预算法明确规定地方政府不允许负债,地方政府为了回避预算法中的规定,通过设立各种投融资平台来承担实质由地方政府该承担的债务。之二是地方投融资平台和地方政府通过BT、BOT等各种融资方式来进行负债,加大了统计的难度。之三是部分地方政府为了回避上一级政府对于地方政府负债的考核和追究责任,有时候会刻意隐瞒一些地方政府的负债。

为此,搞清楚地方政府负债数据很有必要——如果中国地方融资平台债务透明度继续走低、极易引发债务风险,而且这种债务风险不但会在地方层面积聚,还会沿着财政链条纵向传导至中央政府,沿着金融链条横向传导至金融体系,甚至威胁整个国家的经济安全。

     新一届政府上台后,首次安排审计署对地方政府债务的摸底,更多的是想了解地方政府债务的真实状况,便于在了解真实状况下进行科学决策、分类指导、化解风险。但考虑到当前经济下行的压力比较大,中央政府不太可能对地方政府投融资平台采取非常严厉激进的清理办法,加剧经济下行的风险。

将地方债透明有必要,但树立正确对待地方债的观点也重要,这直接关系到未来对地方债的健康合理的管理。尤其不要采取视地方债为洪水猛兽的态度,不要偏激到认为不要一分钱地方债的程度。

     首先从国际惯例来看,允许地方政府适度举债融资,是多数国家的通行做法。据国际权威机构统计,全球53个主要国家中有37 个允许地方政府举债。其次从过去经历来看,地方通过各种变通方式进行的地方举债,对于保民生、改善基础设施、发展经济起到巨大的作用。再从个人的负债的关联来看,也是因为鼓励个人通过住房按揭等金融工具的创新,实现了个人住房条件的大幅改善,推动了经济发展;同理地方政府通过金融工具来负债也可以起到这样的积极的作用。所以不能过于妖魔化地方政府的举债行为,不要过于保守的过低的控制地方负债率。

     当前,中国已经到了不是考虑地方政府是否该负债而是如何负债,如何可持续健康负债的问题。考虑到迟早要让地方政府光明正大的发债和负债,通过这次地方债务摸底后要考虑对地方发债实行“开前门”和“堵后门”的路径,为此可以几个方面加强工作,让地方债务保持在一个合理的区间,既有利于稳增长、保民生、调结构,也有利于控风险。

     首先,尽快修订完善《预算法》《担保法》等相关法律,赋予地方政府合法的举债权,以避免地方政府采用变通方式举债融资而滋生种种乱象。

其次要抓紧制定出台规范地方政府债务融资行为的专门法规,对地方政府及实施细则,对举债条件、审批程序、融资限额、偿债责任、信息披露等作出明确规定,使地方政府依法举债,依法筹措、使用、偿还,依法接受社会公众监督。

      再次要建立全国统一的政府债务融资管理体系。由财政部建立全国统一的债务管理体系,将地方政府举债融资全面置于财政部能够掌控的“笼子”里,努力扭转当前调控不力、权责不清、多头举债的被动局面;还有就是建立债务融资规模控制和风险预警机制;同时要完善地方政府债务融资信息披露制度;加强地方财政各种信息的公开。

      最后要建立严格的违规举债问责制度,避免地方政府为了短期的政绩工程而举债。

 
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易鹏

易鹏

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国家发改委城市和小城镇中心研究员。研究城镇化、区域经济,观察政经变迁,理性寻找建设性的共生之路。MSN:ljlx@hotmail.com   QQ:622006609

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