此文为南方都市报专访

小城镇人口达到5万的规模，就可以设市

“强镇扩权是有机会能强的镇才能够扩权，不能盲目扩权。”中国城市发展战略研究会副会长易鹏日前接受南都记者专访，详解强镇扩权改革的经验得失，并建议调整设施标准，增加镇改市的数量。他认为，人口规模5万人以上的镇，凤凰、宏村等有旅游、文化、能源等专业特色和资源的小城镇，霍尔果斯、满洲里等口岸城市，湖北的小池镇等交通枢纽的节点小城镇，承担国土安全的小城镇以及城市群里面可承接产业外移的小城镇，这六类城镇需要做大做强。

等级制度加剧资源向上层城市集聚

南都：我们注意到，在国际上流行的城市化概念在中国被普遍称为“城镇化”，如何理解我国城镇化进程中“镇”的作用和地位？

易鹏：中国幅员辽阔，城镇数量多。而此前，在城市发展中，关于设立中小城市等问题上争议较大。中国地形地貌差异较大，加上目前存在大量农村人口，因此选择了“城镇化”这一带有国家特色的词，其实和国际上的“城市化”在本质上相差不大，只是体现更多的包含。

镇的位置决定了其地位。当前有一点需要注意，就是目前对镇级改革而言，毕竟还是相对较为弱势的一种改革，改革后的镇级政府，也仍处于弱势地位。镇在行政架构中所处的地位，决定了它的影响力。我认为，小城镇改革，万事都要回到“镇”这个落脚点。

南都：目前很多镇的行政级别成为了当地发展的约束，甚至出现“县吃乡镇”、“小马拉大车”的情况。对此，怎么评价？

易鹏：当前镇确实出现了行政向上级集中，这种现象在短时间内很难消除，就比如北京比广州好、广州比佛山好、佛山比下面的镇要好。中国的行政规律体现在中央集权制度，让更多的资源跟随城市的行政等级来对应，直接出现了直辖市比省会城市好，省会城市比地级城市好的基本局面。中国的国有或集体土地制度，也让上级政府权力在分配土地指标中处于主导地位，直接加剧了资源向更高行政级别城市聚集。财权也是如此，中央政府明确要求地方政府不能负债，但严格来讲一个健康的财政当然可以负债。与此类似，越到基层，上级对下级的权力管控越明显。

当然，我们不能只拿珠三角、长三角的个别案例来统揽全局。目前很多镇仍是“吃饭财政”，尤其是广大的中西部地区，还要借助上级转移支付。“小马拉大车”的情况仍不是主流，目前全国只有不到20%的镇存在这种情况。

全国800多建制镇具备做强条件

南都：中国现在的强镇扩权试点模式，会不会破坏中国传统的行政架构呢？

易鹏：我认为强镇扩权是有机会能强的镇才能够扩权，不能盲目扩权。所以我们肯定要分类，要筛选，哪些符合条件的镇进行扩权，肯定有一个标准确定。

南都：这项改革可以从哪些符合条件的镇推进？

易鹏：中国这部分能够做大的小城镇，主要集中这六类范围中：一是人口规模较大的镇，到2009年中国有809个建制镇的人口规模达到5万人以上，这样的镇可以通过镇改市的方式来做强。二是有旅游、文化、能源等专业特色和资源的小城镇，比如凤凰、宏村等。三是口岸城市，比如霍尔果斯、满洲里等。四是交通枢纽的节点小城镇，比如湖北的小池镇等。五是在城市群里面的小城镇，可以承接大城市的产业外移，比如北上广周边的系列镇。六是承担国土安全的小城镇。

我国目前只有661个市，数量比较少，可以扩大市的范围。强镇关键是给它一个政策的高位，包括财政、税收等权利和规划，都需要扩大。对一些确实条件发展地非常好的镇，还是可以给予更多别的方面的自主权，比如派出所改为公安局，而不是简单的派驻机构。

南都：现在有很多地方说我不要县这一级了，直接把镇升为市，你觉得这个可不可能呢？

易鹏：如果把镇改为市，会有很多冲突。主要还是我们现有经济不太发达，整体而言在全国范围，经济强镇并不多。绝大多数县现有经济不发达，资源有限，只有那么多资源，设立那么多市以后，可能导致资源更分散。

南都：在中国的历史长河之中，很成熟的一个架构就是省、地、县三级结构，很多学者都在建议要取消市一级的结构，直接省直管县，这种方式可行吗？

易鹏：如果把地级市这个层面撤掉，现阶段并不现实。因为历史上来说，当时人少，方便管理，目前人口规模则不一样。其次，目前的社会分工，社会的管理复杂程度大幅提升。已经形成了一个既得利益阶层，短时间要破除，难度还真不小。而且有的省下面的县有上百个，比如四川就有200多个县级单位。也管理不过来。所以我认为，这需要因地制宜，不能一刀切。

5万人的小城镇即可设市

南都：最近南京也在酝酿镇改市。未来镇改市会不会有所松动呢？

易鹏：不排除有松动的可能。但镇改市不能换汤不换药。如果只是改名字，没意义。关键在于内涵，相应的事权和财权要匹配。同时要有监督，如果不通过监督机制，搞形式就没有多大意义了。

南都：设市的条件是不是也可以放宽一些？

易鹏：目前是按10万人的标准设市，还包括财政收入、工业增加值、G D P等很多指标。但我认为，小城镇人口达到5万的规模，就可以设市。因为根据测算，5万人才是一个公共服务投入可以形成良性循环的一个点。5万人的标准，目前满足这个标准的行政单位数目可能不到1000个。

人口是决定一个城市产业规模和内需的关键指标之一。这种城市聚集效应，从国际城市化的人口迁徙变化数据，可以明显感觉出来。1970年至2011年，居住在50万人以下城市的城镇人口比重，由61 .6%下降为50 .9%，50万至100万人的由9.4%提高到10 .1%，100万至500万人的由18%提高到21 .3%，500万至1000万人的8%略微下降到7.8%，1000万人以上的由2.9%提高到9.9%。

中国人口从农村向城市迁徙，小城镇向大城市迁徙过程中，小城镇的人口规模受到一定程度的压制。中国当前有近2万个建制镇，平均镇区人口不到8000人。从经济规律来看，这种较小的人口规模要想进行基础设施的建设，其回报率自然明显偏低。资金逐利自然会考虑远离这种规模的小城镇，而是推动各种资源汇聚到大城市。

强镇扩权，利益冲突在所难免

南都：很多强镇扩权的试点，是扩大镇政府的财权和社会管理权限，是否会造成县级权力的空心化？

易鹏：这只是分工问题。美国联邦政府和州政府之间有分工，每一级政府管什么事有分工。而中国目前很多地方都是一锅粥，各种权力大都混合在一起，各级政府都在管，却又都管不好。其实，只要把蛋糕做大，就不存在是否空心的问题。镇级政府扩权，上面要放权，但各方彼此要有侧重，县级政府要侧重县一级的城乡统筹，镇级政府需要考虑如何自身做强做大，重点要放在城市建设上。

南都：镇政府扩权，会不会与县一级政府冲突？

易鹏：冲突在所难免。正因为目前有冲突，县政府才利用手里的行政资源压制镇。事实上，试点镇也可以采取适合中国国情的方式，比如在一些强镇，可以提高镇委书记的行政级别，比如提至副县级或县委常委，由于领导地位的提升，也可以扩大镇的话语权。

南都：盲目扩大镇的权力，会不会造成职能重叠？

易鹏：中央政府为什么不敢轻易放地方政府的权？省政府不敢放地级市的权？很重要的原因就是担心一放就乱。所以，最关键就是加强监督。放权同时，减少公务员人口规模、减少办公楼修建。

其实镇级政府的发展也不见得需要多大，镇上可以有很多民间组织机构，比如居委会、社会组织等，来承担一些政府的功能。历史上，很多村基本没有政府，怎么治理？就靠祠堂、长老、宗族维持运行。镇一级更要培养社会组织力量，以他们代替政府，从而在扩大社会管理能力的同时，又不增加政府的供养人数。比如镇政府可以购买公共服务，或不用购买，而形成内部自我约束。总而言之，宗族、家族势力要从村镇管理的角度上发挥重要作用，乡里乡规的作用也不能忽视。