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“鬼城”式城镇化要不得

“鬼城”式城镇化要不得

  

   本文作者易鹏系盘古智库学术委员、城镇化首席研究员

 

  两会期间,土地改革政策受到市场的高度关注。土地改革与城镇化进程息息相关,在合理地推进土地流转的同时,要防止新一轮的大拆大建,务必要破除拔苗助长式的城镇化。

 

  2014年以来,随着未来土地改革大方向的逐渐明确,有关地方上推进土地改革的尝试逐渐增多,不少地方政府已在集体经营性建设用地流转、征地制度改革、宅基地使用登记制度等领域先行启动试点。无论是土地流转还是征地制度改革,都是为了更有效率地为城镇化进行土地储备。但是在推进改革和实现土地流转的同时,必须意识到,新型城镇化是一个自然而然的过程,不可盲目进行圈地造城运动,要树立以市场为导向的思维,把产业培育到位,制度改革到位,公共服务到位。现在有些地方推行城镇化,先定城镇化率指标,官员以城镇化率来拆迁建城,不仅在拆迁过程中积累了大量的社会矛盾,在经济效益上也没有达到预期目标,出现了一些“空城”、“鬼城”。要破除拔苗助长式的城镇化,就必须在政策层面上破解这种城镇化思维。

 

  首先,调整政绩考核的指标,不能唯GDP论,不要太在乎短期效应。随着经济日益发展,新型城镇化建设推开,过去以GDP为导向的政绩考核体系已不再适应新城镇化的要求。而对于新的绩效考核体系而言,强调以人口城镇化为核心,要将考核的重点从城市面积等方面转向新落户人数、公共服务覆盖人数。从考核基础设施投入转向蓝天数量、水质、交通畅通度等方面。同时要让这种政绩考核体系,将敢于以新型城镇化理念进行先行先试的地方官员提拔重用,树立良币驱逐劣币的示范。

 

  其次,严格土地管制制度,避免土地滥用,导致土地滥用出现房地产为主业。坦然而言,过去一些三四线城市把房地产作为重要抓手是客观事实,因为地方政府有土地财政收益、房产契税等收益。但只靠卖地、搞房地产推进的城镇化是不可持续的,走到拐点后必然要面临转型。城镇化要有产业作支撑,要把握新一轮城镇化的产业机会,就要立足于服务业,立足于低碳产业、智慧城市产业的发展机会,立足于对有人口规模、特色产业、背靠城市群的中小城市的发展。

 

  最后,通过事权与财权的改革,使地方政府能够有一些平衡的财力,不过于在乎土地财政。2013年全国国有土地使用权出让收入高达41250亿元,创下土地收入新高。土地收入占地方政府基金收入的比重高达86%。短期内,改变土地财政是很困难的,但在长期内,要逐渐降低地方对土地财政的比重和依赖。

 

  在现行财税体制下,地方政府面临着财权有限、事权过多的局面。破解这个问题,一是要调整中央和地方政府支出责任,即上收部分事权和加大中央对地方的转移支付。二是要税收体制改革,包括“营改增”改革逐步深入、房产税推行至全国,以及资源税改革等。未来推动房产税应该成为地方重要税种。三是要赋予地方政府发市政债的权力,并引入公开透明的债务评级机制,有助于将隐形债务显性化,也为城镇化过程中所涉及的基础设施建设提供支持。

 

  本质上而言,此次土地改革旨在通过土地确权和更加市场化的土地流转方式,依靠市场的力量推动新一轮城镇化,打破过去中国以行政力量主导的城镇化。长期以来中国城镇化高速、巨额的基础设施投入和大量建新城,并没有实现城乡差距、区域差距缩小的目标,也没有实现共同富裕,依旧停留在只重速度而非质量的层面。中国这轮新型城镇化势必要打破拔苗助长的城镇化方式,走出一条高质量、可持续发展的城镇化之路。



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