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 随着《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》即将亮相,关于新型城镇化的讨论会更加深入,相关现象也会浮出水面。据媒体披露,自1997年至今,全国至少有138个县(地区、盟)明确提出撤县设想。仅仅在广东、贵州、云南、陕西四个省份,就有60多个县提出撤县设市。

  对这轮撤县设市风潮,要理性看待。既要肯定这种现象背后有价值的东西要推进,从更深层次上破解当前中国城镇化过程中存在的难题,也要注意把握节奏,不可一哄而上。

  “撤县设市”并非新名词,1997年前就曾有一轮较大规模的撤县设市。1993年国务院出台撤县改市的标准,其中包含了人口、GDP、财政收入等众多指标。标准出台后,各地纷纷抢占机会。

  地方政府是非常务实的,也是充满利益诉求的。地方政府之所以热衷于撤县设市,是因为通过这种行动可以得到诸多实实在在的好处。主要表现在:一是可以得到更多的财税收入,比如县改市后,市就可以得到更高上级返还比例以及增加城市维护建设税等收入;二是市的名头更好听,对于地方招商引资和扩大地方知名度有直接好处;再就是,市的主要领导往往会高配或得到更多的提拔机会;第四,地方可以得到更多上级分配的土地指标、工业项目、水资源占用量等。

  到1997年,考虑到许多地方盲目追求县改市造成的“假性城市化”、耕地占用、权力寻租等众多问题,国务院作出了“暂停审批县改市”的决定。此后,撤县设市进入了严格管控阶段。到1998年中国城市数目定格在668个,到2013年中国城市数量是658个,减少了10个。之所以会如此,一方面是因为上一级政府进行了一定规模的县、市改区;另一方面,上级还是很小范围地批准了设市,比如2012年成立的海南三沙市。

  客观来说,尽管当年的县改市存在一些问题,但还是要看到改市的一些县,由于资源调配权力加大,而快速做大做强了自己,成为区域发展的重要带动力量,也为完善中国大中小城市合理布局发挥了作用,一定程度上缓解了特大城市和大城市存在的“城市病”,其积极的价值和意义是需要得到肯定的。当然也不能否认,部分通过弄虚作假手段改出来的市,因为自身实力不够,反而耽误和影响了区域经济发展,尤其削弱了对三农的支持。

  看县改市,既要纵看自己的历史,也要横向对比国外。当前世界各国,对设立城镇,有人口下限要求的有80多个国家。这些国家中下限最低的是乌干达,为200人;最高的是日本,5万人。其他的主要国家如美国是2500人,英国是3000人,法国和德国是2000人,印度和韩国是5000人。由于标准简单而又对人口标准限制较低,这些国家的城市数量远高过中国,如法国有36783个市镇。其中有50个国家对于设立城镇只有人口这单一指标。

  从上述数据来看,我国以10万人为城市下限,已经是全世界最高的标准了,同时配套众多其他指标要求也是全世界最复杂、繁琐的标准了。

  从纵横两个坐标来看,就会发现中国的城市数量不是多了,而是少了。这造成的最直接结果是资源分配的极度不均衡。中国特大城市的城市病日益严重,而小城市,尤其建制镇出现凋零。由于基本冻结了县改市或者镇改市,一些通过市场配置聚集了大量人口的东部的一些建制镇得不到应有的发展,行政力量扭曲了经济规律。如广东东莞的长安镇,人口多达75万人,但由于只是建制镇,其发展受到严重制约。

  鉴于上述问题的存在,在这一轮新型城镇化建设的背景下,要有意识地简化城市设立标准,让城市数量的增长遵循合理配置资源的市场要求,不能一味推行不新增加城市的政策。但也要避免一哄而上,城市数量增加必须有序推进。

  首先,要将人口作为城市设立的唯一标准,大幅降低设市的人口门槛。既不能坚持之前的10万人标准,也不宜一步到位到欧美国家普遍的几千人的标准。考虑到中国的实际,可借鉴日本的5万人设市的标准。如果按照日本的5万人设市的标准,到2009年中国有809个建制镇符合条件,加上现在的658个,总计就有1467个城市。对比中国960万平方公里的国土和13.4亿的人口规模,1500个左右的城市数量不算多。

  其次,城市数量增加应辅之以行政、财税体制改革。关键是,让城市回归其发展规模经济、合理配置市场资源的本质功能,而不能继续走以行政级别来定义城市的老路。可以大胆借鉴发达国家经验,推行县管市的改革,财税体制改革可以让不管是市管、省管还是县管的市拥有更多的财税收入以及其他权力,扩展自身的资源分配权力。这必定有利于这些县或者镇改出来的新城市的健康发展。体制机制不改,则很容易出现换汤不换药的局面。

  还有,必须遵循新型城镇化的要求来推动城市数量增加。这轮新型城镇化要求以人为本,推行公共服务均等化,要求实现集约、低碳、绿色的发展,要求有产业支撑,这都意味着不论是县改市或镇改市,都必须遵循这些新要求。比如,以前县改市后就想着多要土地指标,多建新城,而这轮新型城镇化不太可能让县改市或者镇改市继续走之前的土地城镇化远快过人口城镇化的老路,而是要让城镇化从粗放型走向集约型。

  最后,要掌握扩张城市数量的节奏。在这轮县改市或镇改市过程中,一方面在审批过程中可以用一段5到10年或者更长的时间来推进,这样一年增加的城市数目不会太多。另外一方面要根据城市群将是未来中国城镇化主体形态的考量,在几个主要城市群区域中有意识地培育更多的城市,可以在这些城市群中采取更为积极的县改市或镇改市政策。而一些主体功能区的规划中,则应明确,在禁止和限制发展区域内,一定要严格控制县改市。

  总之,不论是县改市还是镇改市,都必须遵循经济规律,让市场这只手推动产业、资本、人口自由聚集到不同城市,从而通过市场的力量筛选出真正有话语权的城市,而不是单纯通过政府审批的手来刻意人为造城,这种城市即使造出来也很难持久。

 

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易鹏

易鹏

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国家发改委城市和小城镇中心研究员。研究城镇化、区域经济,观察政经变迁,理性寻找建设性的共生之路。MSN:ljlx@hotmail.com   QQ:622006609

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