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作者:易鹏  (国际金融论坛城镇化研究中心主任)

 

三中全会对于农村土地流转出台了一系列的政策,包括建立城乡统一的建设用地市场、推动农民住房财产权抵押、担保、转让等等。应该说,农村土地的流转的力度在三中全会后会进一步提速,但考虑到土地财政不能软着陆等各种因素,当前农村土地流转很难硬起来,要大步前行可能性不大,稳步、小步推进是主旋律。

 

这次三中全会之所以要进一步推动农村土地流转,赋予农民更多财产权利,一个最根本的出发点是为了促进社会公平。城乡差距太大,如果农民利益长期受损,迟早有一天会影响到社会稳定。因此,18届三中全会上将17届三中全会所确立的“逐步建立城乡统一的建设用地市场”中的“逐步”去掉了,也就意味着要进入到更实质的操作阶段。

 

但我们必须看到农村土地流转背后的复杂性。农村土地流转绝不可能走简单、粗放、快速的推进之路。农村土地大面积流转牵涉到很多方面的阻力,最主要来自两大方面。

 

一方面是对土地财政的巨大冲击。土地财政尽管有众多诟病,但也发挥了积极的作用,对改善地方的基础设施、城市面貌,平衡地方财力和事权起到了较大作用。何况,当前土地财政已经形成路径依赖,地方政府靠土地财政来搞建设,也靠土地来担保进行投融资平台的融资,当前的房价也基本由地价决定。如果农地不加任何限制,大规模入市,必定导致土地财政的大幅减少,投融资平台负债率会大幅提高,房价大幅下跌,很有可能导致出现系统性金融性风险。这种大风险的出现是各界都不能承受之痛。

 

最重要一点是要给土地财政寻找可以代替的新的财源点,比如房地产税,也包括为地方政府寻找新的事权与财权的平衡,比如中央上收部分事权。换言之,若土地财政不能软着陆,农地流转不会硬起来。这都需要一定时间做支撑。

 

另外一方面是对失地农民未来的担心。农民的土地一定程度上具有极大的保障功能,是保证相对处于弱势的农民能够有最基本生存的基础,如果农民对包括宅基地在内的各种土地财产一卖走之,未来在城市也不能妥善解决就业、社会保障问题,那么很有可能在城市出现大面积的贫民窟,进而导致别的社会风险。故需要在推动基本公共服务均等化,在培育新的就业能力较强的产业上有大幅推进后,相应同步加大农村土地流转的力度。这同样需要时间。

 

当然阻力不单纯只有这两点,还有工商资本进入是否会带来的假农业、真开发的问题,土地流转收入如何合理分配的问题,土地确权进度问题等等方面。故在三中全会上采取的是先规范再实行、先试点后推广、先易后难的方式来推进农村土地流转,提高农民财产性收入。

 

(一)先规范就是再三强调土地流转必须符合规划和用途管制,必须在用地计划指标之内。

 

我国实行土地用途管制制度,政府编制土地利用总体规划,将土地分为农用地、建设用地和未利用地,严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护:农用地包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

 

这样的严格前提就使得土地即使流转也不能随意,粗放的使用,而是要集约使用,按照规划用途来使用,即使产权有变化也不能变更用途;而利用土地计划指标来管理,也会使农村集体经营用地进入土地市场的数量得以有所控制,从而避免对现有土地市场造成巨大冲击。从这也可以明白,小产权房不可能短时间内转正,即使未来要转正也必须按照程序来,进行利益的再分配。

 

(二)先试点再推广,就是选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。通过试点来总结经验,平衡风险,把握节奏。

 

(三)先易后难就是,先重点对农业集体经营性建设用地实现同地同价同权,这个范围极小,不包括农民宅基地,也不包括农村的公益性用地,主要是指村组织将集体建设用地租赁、转让给企业、个人使用。经营性集体用地这个范围就大幅缩小了,重点将是在城中村的农村集体经营性用地进行试点。而难度较大的,面积大很多的农村宅基地,肯定就在后面予以慎重推进了。

 

有了上述逻辑,对于三中全会后的农村土地流转必定会认知到将是稳步、小步的逐进式前行,对于房价和土地财政的冲击将是温和的,对于农民的财产性增收也将是逐步的。

 
 
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易鹏

易鹏

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国家发改委城市和小城镇中心研究员。研究城镇化、区域经济,观察政经变迁,理性寻找建设性的共生之路。MSN:ljlx@hotmail.com   QQ:622006609

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